NIK o Agencji Badań Medycznych: wydane setki milionów, efektów brak

Działalność Agencji Badań Medycznych (ABM) nie przyniosła wymiernych korzyści ani systemowi ochrony zdrowia, ani budżetowi państwa – ocenia Najwyższa Izba Kontroli w najnowszym raporcie opublikowanym 23 czerwca.
Według NIK, choć NFZ przekazał ABM ponad 888 mln zł, pożytek z jej działalności dla pacjentów był niewielki. ABM nie oceniała korzyści finansowych, jakie wspierane przez nią badania przynoszą co roku budżetowi państwa i systemowi ochrony zdrowia, do czego jest zobowiązana ustawowo.
Co więcej, w latach 2023-2025 Narodowy Fundusz Zdrowia planuje przekazać agencji 1,3 mld zł.

Kontrowersje jeszcze przed powstaniem
Na duże obciążenie dla budżetu, jakim będzie utworzenie Agencji Badań Medycznych, zwracało uwagę Biuro Analiz Sejmowych, opiniując w 2019 r. projekt ustawy dotyczącej powołania ABM. Prawnicy podkreślali, że kosztowna instytucja ma powstać w sytuacji, w której wyznaczone jej zadania są zbliżone do zadań wykonywanych już przez Narodowe Centrum Nauki oraz Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Obie te instytucje zostały utworzone w 2010 r., kiedy to dostrzeżono w Polsce potrzebę finansowego wspierania niekomercyjnych badań klinicznych produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Chodziło o potwierdzenie lub sprawdzenie ich skuteczności przez ośrodki niezależne od firm farmaceutycznych. Niekomercyjne badania wyrobów medycznych nie były prowadzone w naszym kraju od 2012 r. i to się nie zmieniło po utworzeniu ABM.

Kosztowne początki
Agencja rozpoczęła działalność 22 marca 2019 r., a już 10 miesięcy później premier zdecydował o przyznaniu tej instytucji statusu jednostki o szczególnym znaczeniu dla państwa. Tak się stało, mimo że w tym czasie nie stwierdzono jeszcze znaczących rezultatów podejmowanych przez nią działań. Nie zostały także spełnione przesłanki ustawy kominowej, które powinny być w tym wypadku uwzględnione: rodzaj świadczonych przez ABM usług, zasięg działania, obroty i liczba zatrudnionych pracowników. Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że w 2019 r. agencja nie przeprowadziła jeszcze żadnych badań, była dopiero w trakcie tworzenia wewnętrznej struktury organizacyjnej, dysponowała jedynie 14 etatami, a Ministerstwo Zdrowia przekazało jej 7 mln zł dotacji wyłącznie na pokrycie bieżących kosztów działalności. Tymczasem w efekcie wpisania agencji na listę podmiotów o szczególnym znaczeniu dla państwa, miesięczne wynagrodzenie brutto jej prezesa (także osoby pełniącej obowiązki prezesa) wzrosło w 2020 r. o ponad 58%, a w 2022 r. o niemal 96% – do 47 tys. zł brutto.

Agencja poza ustawą kominową
NIK zwraca uwagę na fakt, że od 2000 r., kiedy to weszła w życie ustawa kominowa, na podstawie której premier może decydować o nadaniu podmiotom statusu o szczególnym znaczeniu dla państwa, do 2018 r. żaden z szefów rządu nie skorzystał z tej możliwości. Tymczasem od 29 maja 2018 r. do końca 2021 r. do takiego wykazu trafiło 15 podmiotów, z czego 4 podlegały ministrowi zdrowia. Dzięki temu, że znalazły się w wykazie, można było zwiększyć o 50% maksymalną kwotę miesięcznego wynagrodzenia osób kierujących tymi instytucjami. Inicjatorami wpisania ABM na tę listę byli przewodniczący Rady Agencji Badań Medycznych Marcin Moniuszko oraz ówczesny wiceminister zdrowia Janusz Cieszyński.

Rzetelność wyboru prezesa pod znakiem zapytania
ABM rozpoczęła działalność w marcu 2019 r. Pełnienie obowiązków prezesa agencji minister zdrowia Łukasz Szumowski powierzył dr. hab. n. med. Radosławowi Sierpińskiemu. Pierwszy konkurs na stanowisko prezesa został ogłoszony kilka miesięcy później. Jedyny kandydat, który wziął w nim udział, został powołany w październiku, ale już w grudniu zrezygnował ze stanowiska. Kolejny konkurs na stanowisko prezesa ogłoszono dopiero w maju 2021 r., a do tego czasu obowiązki prezesa ponownie pełnił Radosław Sierpiński i to on, jako jedyny kandydat, wystartował w konkursie. Obowiązki prezesa objął 12 czerwca 2021 r.
Przeprowadzone przez ówczesnego ministra zdrowia postępowanie konkursowe na to stanowisko NIK uważa jednak za nierzetelne. Wymagania ustawowe, które musieli spełniać kandydaci, dotyczyły m.in. co najmniej pięcioletniego doświadczenia zawodowego, w tym trzyletniego w zarządzaniu zasobami ludzkimi. Z uzyskanych przez kontrolerów NIK informacji wynika, że pracodawcy wymienieni w przedstawionym przez Radosława Sierpińskiego dokumencie nie składali do ZUS raportów, z których wynikałoby, że płacili za niego obowiązkowe składki. Z kolei w Centralnej Ewidencji i Informacji o działalności gospodarczej nie było danych, które wskazywałyby na to, że Radosław Sierpiński prowadził taką działalność, co mogłoby potwierdzać jego doświadczenie na stanowisku kierowniczym.
Od kandydatów na stanowisko prezesa agencji wymagano także odpowiedniego wykształcenia; uzyskania co najmniej stopnia doktora habilitowanego nauk medycznych. Radosław Sierpiński uzyskał habilitację w kwietniu 2021 r. na Uniwersytecie Medycznym we Wrocławiu, 11 dni przed ogłoszeniem konkursu na prezesa ABM.

Dziesięć dodatkowych zajęć prezesa
NIK zwraca uwagę także na to, że w okresie objętym kontrolą Radosław Sierpiński kierował agencją sam, choć zgodnie z przepisami prezesa powinien wspierać przynajmniej jeden, a maksymalnie trzech zastępców: do spraw medycznych, finansowania badań oraz do analiz i badań własnych. Stanowisko zastępcy prezesa do spraw medycznych było obsadzone tylko przez nieco ponad miesiąc w 2019 r.; zajmował je sam Radosław Sierpiński, zanim stanął na czele całej instytucji. Zastępca prezesa do spraw analiz i badań własnych nie został powołany do czasu zakończenia kontroli NIK, a zastępca prezesa do spraw finansowania badań pełnił swoją funkcję od 7 listopada 2019 r. do 31 lipca 2021 r. i następnie od 31 stycznia 2022 r. do 5 czerwca 2022 r. W trakcie kontroli prezes ogłosił nabór na to stanowisko, które zostało obsadzone już po jej zakończeniu.
Choć Radosław Sierpiński nie powołał swoich zastępców, dostał zgodę ministrów zdrowia – najpierw Łukasza Szumowskiego, a następnie Adama Niedzielskiego – na podjęcie dodatkowej działalności zawodowej w 10 innych podmiotach, w tym także w radach nadzorczych spółek Skarbu Państwa niezwiązanych z systemem ochrony zdrowia: Totalizatora Sportowego, Spółki AB Kauno Tiltai (z sektora budownictwa infrastrukturalnego w krajach bałtyckich) i KGHM TFI SA.
Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli angażowanie się prezesa w działalność innych jednostek, w sytuacji gdy nie wyznaczył swoich zastępców, stwarzało ryzyko niewłaściwego zarządzania agencją i nieprawidłowego nadzorowania realizowanych przez nią zadań. Zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że ABM powierzono ogromne środki i wpisano ją na listę podmiotów o szczególnym znaczeniu dla państwa.

Agencja Badań Medycznych bez badań własnych
Agencja Badań Medycznych ma realizować zadania zlecane przez ministra zdrowia i własne badania naukowe oraz prace rozwojowe, a także finansować projekty wyłonione w drodze konkursu, ze szczególnym uwzględnieniem badań klinicznych i epidemiologicznych. Od września 2021 r. cele działalności ABM zostały rozszerzone o dofinansowywanie eksperymentów badawczych.
W okresie objętym kontrolą ABM nie inicjowała i nie prowadziła własnych badań naukowych oraz prac rozwojowych, mimo zapewnionych na ten cel środków. Co prawda w 2020 r. Ministerstwo Zdrowia zleciło agencji opracowanie szczepionki przeciwko wirusowi SARS-CoV-2 i wspieranie prac badawczych, których celem było poszukiwanie skutecznej metody leczenia zakażeń koronawirusem, jednak do zakończenia kontroli działania ABM nie przyniosły spodziewanego efektu – nie odnotowano wymiernych korzyści dla pacjentów i nie zastosowano wyników badań w ramach systemu ochrony zdrowia. Agencja otrzymała na te badania ponad 4 mln zł w formie dotacji, a realizowały je trzy podmioty zewnętrzne, wykorzystując na ten cel ponad 91% otrzymanych środków.

Stan realizacji projektów – nieznany
Działania agencji od początku jej istnienia skupiały się przede wszystkim na organizowaniu konkursów, wyborze projektów badawczych i ich finansowaniu. Nie była ona jednak w stanie ograniczyć ryzyka dofinansowywania takich samych lub bardzo podobnych badań. Przyczyną był nie w pełni funkcjonalny system informatyczny, który w lipcu 2022 r. umożliwiał jedynie przyjmowanie wniosków o dofinansowanie projektów oraz ich ocenę merytoryczną. Wbrew przepisom nie można było jednak dzięki niemu oceniać wniosków pod względem formalnym, rozliczać umów, a także nadzorować i kontrolować stanu realizacji projektów. System ten nie umożliwiał również wymianę korespondencji między ABM a wnioskodawcami i beneficjentami.
Podstawowym źródłem finansowania projektów badawczych zgłoszonych w konkursach były środki otrzymywane przez ABM z Narodowego Funduszu Zdrowia. NFZ jest bowiem ustawowo zobowiązany do przekazywania agencji 0,3% planowanych przychodów określonych w planie finansowym, z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Najwięksi beneficjenci
W ramach 18 konkursów zorganizowanych w latach 2019-2022 (do 30 czerwca) ABM podpisała umowy z 43 beneficjentami o dofinansowanie 127 projektów za w sumie niemal 1,8 mld zł. Najwięcej zrealizował ich Gdański Uniwersytet Medyczny – 14, na co otrzymał blisko 187 mln zł (10,6% wartości wszystkich podpisanych umów).
W 2020 r. ABM dofinansowała 21 projektów związanych z epidemią COVID-19 (większość zakończono, pięć wciąż było w trakcie realizacji). Wśród tych projektów znalazły się niekomercyjne badania kliniczne dotyczące wykorzystania chlorochiny w zwaczaniu wirusa SARS-CoV-2, które prowadził Uniwersytet Medyczny we Wrocławiu. Koszt dofinansowania projektu wyniósł ponad 1 mln zł, a umowa przewidywała objęcie badaniem 400 pacjentów. W badaniu wzięło udział zaledwie 16 osób, ponieważ zdaniem prezesa ABM „rekrutacja pacjentów przebiegała znacznie wolniej, niż zakładano”. Jednocześnie dwa duże ogólnoświatowe badania nie wykazały skuteczności hydroksychlorochiny ani w prewencji, ani leczeniu COVID-19. Na wniosek rektora Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu prezes ABM zawiesił prace badawcze.
Mimo że w badaniu wzięło udział 16 zamiast 400 osób, wydano na nie niemal 800 tys. zł, czyli 69% przeznaczonej na ten cel dotacji. Harmonogram przyjęty do umowy nie określał, jakiego rodzaju zakres prac można było uznać za kwalifikujący się do rozliczenia. Uczelnia kupiła m.in. sprzęt i wyposażenie, które w 2021 r. w formie darowizny przekazała utworzonemu przez siebie Uniwersyteckiemu Szpitalowi Klinicznemu (USK) we Wrocławiu. Wartość darowizny wyniosła ponad 485 tys. zł. Od 1 kwietnia 2022 r. pełniącym obowiązki dyrektora USK był Jakub Berezowski, były wiceprezes Agencji Badań Medycznych.

Powtarzające się nazwiska
Dofinansowanie z ABM do badań związanych z COVID-19 dostały także m.in. uczelnie z Białegostoku i ze Szczecina. W tym przypadku NIK zwraca uwagę na to, że choć kontrola nie wykazała, by doszło do rzeczywistego konfliktu interesów, to jednak kierownikami projektów i głównymi badaczami byli członkowie Rady Agencji Badań Medycznych.
Chodzi o jej przewodniczącego prof. dr. hab. n. med. Marcina Moniuszkę, prorektora ds. nauki i rozwoju Uniwersytetu Medycznego w Białymstoku, który realizował siedem projektów za w sumie ponad 80 mln zł, oraz wiceprzewodniczącego rady prof. dr. hab. n. med. Bogusława Machalińskiego, rektora Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w Szczecinie, która to uczelnia dostała od agencji łącznie 14,2 mln zł na pięć projektów. Rada ABM, której członkowie są powoływani na sześć lat przez ministra zdrowia, opiniuje kierunki działalności badawczej agencji, plan roczny określający zakres organizowanych konkursów i projektów własnych, a także zasady podziału przyznanych agencji pieniędzy. Zgodnie z przepisami członkowie rady mają także prawo wglądu do dokumentacji finansowej ABM i do żądania od prezesa niezbędnych informacji dotyczących tej dokumentacji.

Gdzie są korzyści
W okresie objętym kontrolą większość dofinansowanych przez agencję projektów badawczych wciąż była w trakcie realizacji, wobec tego nie uzyskano dzięki nim nowych rozwiązań systemowych w ochronie zdrowia. ABM nie miała informacji, czy wspierane przez nią badania przyniosą korzyści finansowe budżetowi państwa i systemowi ochrony zdrowia, choć zgodnie z przepisami powinna co roku przeprowadzać analizy w tym zakresie.
NIK jest także zdania, że realizacja jednego zadania nałożonego ustawowo na agencję (organizowanie konkursów) nie może uzasadniać tego, że inne nie są wykonywane. Zwłaszcza że w ABM do prowadzenia przez nią własnej działalności badawczo-rozwojowej wyznaczono właściwą komórkę organizacyjną. Co więcej, od początku funkcjonowania agencji takim badaniom zapewniono źródło finansowania – najpierw ze środków Ministerstwa Zdrowia, a potem także Narodowego Funduszu Zdrowia.

Co musi się zmienić
W związku z wynikami kontroli NIK złożyła wnioski do ministra zdrowia i do prezesa Agencji Badań Medycznych.
Wśród wniosków do ministra zdrowia wymienia m.in.: wzmocnienie nadzoru nad Agencją Badań Medycznych, dokonanie analizy zasadności zakwalifikowania Agencji Badań Medycznych jako podmiotu o szczególnym znaczeniu dla państwa, a także zachowanie jawności i przejrzystości finansów publicznych przy przyznawaniu nagród dla zastępców kierowników podmiotów oraz głównych księgowych.
Wnioskiem skierowanym bezpośrednio do prezesa Agencji Badań Medycznych przez NIK jest prowadzenie systematycznej ewaluacji finansowanych projektów w zakresie korzyści finansowych dla budżetu państwa i systemu ochrony zdrowia.